战胜疫情应注重卫生应急财力动员

文|李超民 上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家、副院长

新型冠状病毒肺炎的爆发及后续应对暴露了我们的公共卫生应急体制存在的问题，未来中国应当建设怎样的公共卫生应急动员体制，直接关乎中华民族的福祉和民族复兴大业。我们认为，发达国家在应对公共卫生紧急事件方面的体制和政策可资借鉴，其中，在公共卫生应急资金动员方面，美国的经验和教训就值得镜鉴。

首先，重视全国性公共卫生应急动员法制建设，规范公共卫生应急动员行为。

通常公共卫生应急事件管理属于美国各州权力，州与地方政府依法负责一般公共卫生活动及政策实施，但在联邦层面，有两大主要立法。

第一项《Robert T. Stafford救灾与紧急援助法》（PL 100-707，简称《Stafford法》），是美国联邦政府动员资源、应对灾害的主要立法，除了规定各种灾害类型、破坏程度、受灾州实施救灾和动员资源并承担相应财政资金份额政策，还对次生灾害救助进行了严格限定，对流感和其他重大公共卫生威胁事件，通过规定“应急”政策，由联邦政府救助。例如，2000年克林顿总统曾宣布美国部分地区进入公共卫生紧急状态，以应对当时的非洲西尼罗河病毒侵袭。

第二项立法是《公共卫生服务法》，卫生部可依法宣布某种疾病或社会失序为紧急状态，并对传染病和生物袭击事件的明显发生采取适当应对措施，包括拨款、资助、调查，防止事件蔓延，并扩大联邦对有关州和地方政府、非营利组织和其他实体的援助。为了支持地方应对公共卫生威胁，联邦政府向包括州政府、地方政府、非营利组织、家庭以及其他实体提供各种援助，其中包括财政援助。

其次，统一建立全国应急动员体制机制，应对公共卫生威胁。

2008年美国政府总结了以往应对紧急灾害事件的经验和教训，以《全国应急框架》（简称NRF）取代了以往的《全国应急计划》（简称NRP），该框架在联邦国土安全部的全面配合下，由紧急情况部（FEMA）实施。

美国《全国应急框架》具有三个特点。

一是建立了全国性协调机制，囊括了所有联邦、州、地方政府，以及属地、部落、私企等应急动员主体。

二是明确了联邦机关在应急事件中的职责。其中，由卫生部负责“公共卫生与医疗应对事件” （简称ESF-8），包括满足公共卫生与医疗需求、监测卫生情报、提供医护人员、提供卫生与医疗以及兽医设备、病人的撤离、病患护理，人畜用药、医疗设备以及人类生物学的安全与保障，提供血液与血制品、食品安全与保障，农产品安全与保障、完全有害公共卫生与医疗咨询、技术援助与支持，行为卫生护理、提供公共卫生与医疗信息、控制病原携带者，饮用水、污水和固态废弃物处置，大规模死亡管理、确认受害者、尸体消毒，牲畜药物支持以及兽医医疗支持等十五项职责。

三是多渠道筹措公共卫生应急动员资金。在宣布公共卫生紧急状态后，卫生部依据《公共卫生服务法》动员联邦财政资金辅助公共卫生应急事件处置。其中，与资金动员有关的内容主要包括：

（1）动用跨年度“公共卫生应急基金”。该基金专门用于应对公共卫生紧急资金需要，包括协助遭受公共卫生紧急状态影响的联邦、州、地方部落、领地实体以及公私公共卫生实体；通过提供赠款、资助，对订立合同或支持“公共卫生应急准备”、“医院准备”、“区域卫生防护应急准备”的调查提供资金；为加快研发有关医药提供资助；强化生物监测与实验室能力建设；用于支持紧急状态初期“全国灾害医疗体系”的准备与部署行动；其他有关应急行为。（2）动用“传染病快速响应储备基金”，对于传染病做出预防、准备和响应。（3）动用艾滋病计划的5%的资金。（4）根据各州实际情况，动用SAMHSA赠款（5）允许各州和地方政府动用联邦总服务局（GSA）联邦赠款资金。规定了相关联邦医疗卫生计划的资金动员配套政策。（1）在美国总统宣布紧急状态后，修订或豁免Medicare计划、Medicaid计划、儿童医疗保险计划（CHIP）、《医疗保险携带与审计法》保密规则等相关要求，使有关当事者得以享受联邦资金补助。（2）调整Medicare计划的第二类处方药报销规定，扩大报销医疗资金范围。（3）使用2019年卫生部工资与费用拨款，为本部职员及其家属报销因应急履职之需的差旅费、医疗费。（4）在公共卫生紧急状态时期，个人、公私机关如未能依法按照数据和报告时限要求报告，将做出是否延续赠款或撤销制裁决定，并及时公布。要求有关联邦部门共同动员，应对公共卫生紧急事件，一是商请国防部长尽快在高精密伤害中心部署军事伤害护理院，按照《公共卫生法》有关资金科目支出经费；二是在联邦政府发布紧急状态令后，请求劳工部使用《公共卫生法》有关资金，安置有关职工救灾。

再次，合理灵活确定平时公共卫生应急计划预算规模和结构。

医疗应急方案（MCM）预算每五年制定一次，其中涵盖全国“公共卫生医疗应对力量”（PHEMCE）下属的国家卫生研究院（NIH）、卫生部准备与响应司（ASPR）生物医药先进研发院（BARDA）、战略性全国医疗储备体系（SNS）和食药监局（FDA）的常规支出。

从2017-2021年美国公共卫生应急医疗应对方案预算情况看，这种医疗应急财力动员体制，具有在维持平时基本食药监督职能基础上，重视公共政策与新型药物研发投入，合理确定应急医疗储备的特点。参见表一：

最后，美国公共卫生事件应急动员也有两方面的教训。

一是公共卫生应急财政拨款吃紧，动员能力下降。美国公共卫生应急经费来自“公共卫生应急基金”（PHEF），然而据NPR网站披露，2016年该基金账户资金仅余5.7万美元。新世纪以来，美国全国公共性卫生紧急事件不多，如2001年911恐怖袭击事件、2005年卡特琳娜飓风导致卫生灾害发生、2005年丽塔飓风导致大批民众撤离，以及2008年中西部严重洪灾事件。据美国国会研究处专家Sarah A. Lister分析，如果PHEF基金账户充裕，全国性公共卫生应急事件绝不止上述四起，因此，国会应给予公共卫生管理部门实施应急“先斩后奏”权力，但须事后提交财政报告。

二是需要厘清公共卫生应急动员部门权责模糊之处。如《Stafford法》规定，将对基础设施被毁坏、遭受疫情的州进行应急救援，然而公共卫生应急动员要提供流行病学和化验调查、人力援助、特效药物和化验，有关部门需根据州请求进行动员和救助，但在何种情况下进行援助并无明确规定。又例如，根据《公共卫生服务法》规定，联邦疾控中心（CDC）一旦接到州卫生部疫情应对请求，就将提供资金和技术援助，辅助受灾州进行疾病调查和防控活动，但《Stafford法》与《公共卫生服务法》相互交叉，前者有关条文要求进入公共卫生应急状态，应同时符合该两项法律，因此将带来执法上的挑战。

对中国公共卫生财力动员的建议

中外历史上，危机历来都是体制创新的好时机。当前可以说是推进公共卫生应急财力动员体制建设的有利契机。对此，我们提出以下三点建议。

第一，应对疫情的有关法律在各部委协同、动员财政资源方面应该更具有可操作性并权责分明，这是重点。例如，通常美国国会立法只规定基本政策要求和财政配套资金，立法纳入《美国法典》（USC），而在联邦政府实施过程中，则必须将有关立法转换为细则，纳入《联邦行政法典》（CFR），明确政策落实中的主体、对象、评价等操作方案，才能落实到位。

第二，建立合理的医疗应急动员财力保障机制。合理确定卫生应急资金的投入比例，重视应对流行病的药物研发投入和公共卫生政策的研究投入。以美国公共卫生应急医疗应对计划2016-2021财年支出结构看，药物研发和公共卫生政策的研究两项投入之和，占了全部医疗应急方案（MCM）预算资金的82%，同时维持约10%以上的医疗物资战略储备资金，而平时食药监局应急资金仅占3%。

第三，应当重视多渠道、多账户公共卫生应急基金建设，明确动用的条件和事后的评价，以及资金额度的及时恢复。

（本文受2018年国家社科基金《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（项目编号18BGJ003）资助。）

（文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com）

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