破解城镇化中的资源错配难题
□ 苏红键 魏后凯
人口迁移导致常住人口与资源配置不合理，是城镇化进程中资源错配的主要原因。提高城镇化质量，关键在于按常住人口优化配置各类资源。
1月9日，山东省住房和城乡建设工作会议召开。会议指出，当前，山东户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差10个百分点左右，还有近千万农业转移人口将在城镇落户，建设投资和消费需求潜力巨大。
当前，我国城镇化已经进入提升城镇化质量、促进城乡融合发展的新阶段。在此过程中，大规模人口迁移、现行户籍制度与资源配置方式等因素，共同造成了城镇化进程中的资源错配现象，制约了城镇化质量的提升，亟待引起重视。
土地资源与住房空间资源的错配。一方面，土地与住房的不可流动性决定了土地和住房不能随人口迁移而调整和配置；另一方面，之前很长时期内，用地指标不能随人口迁移进行调整。由此，土地和住房资源错配成为城镇化与人口迁移过程中的最主要问题，突出表现在人口迁入城市和迁出城市间的错配、城乡土地资源的错配以及由此导致的住房市场的结构性特征。首先，随着人口迁移，部分城市扩张遇到严格的空间及用地指标限制，而部分城市的土地则出现大规模的闲置或低效利用情况。其次，城市建设用地空间和指标紧缺，农村集体建设用地规模较大、低效利用的情况较多。最后，与人口迁移的方向相对应，超大、特大城市住房市场供小于求，房价快速上涨，其他城市房产市场则面临较大的库存压力。
教育资源的错配。从农村地区的教育资源来看，2001年以来“撤点并校”政策较好地解决了学校过剩问题，有利于教育资源的集中优化。但是，由于距离远和小学生低龄寄宿等问题，相对于以往“一村一校”的布局，“撤点并校”也在一定程度上导致了部分学生“上学难”。以往城市的教育经费是分区域、按户籍拨付，教育用地短缺，外来务工人员快速涌入后，基础教育资源配置难以根据人口迁入、常住人口增长快速调整，虽然国家出台的一系列政策法规要求妥善解决随迁子女教育问题，但综合考虑随迁率时，流动人口子女的“入学难”问题依然比较严重。
医疗资源的错配。由于优质公共资源对人口存在吸引力，人口迁移一定程度上提高了优质医疗资源的可获得性，但城乡区域医疗资源配置存在明显的差距。城市内部分级诊疗体系建设相对滞后，导致诊疗和住院集中在三级医院，人口迁入和人口增长进一步加大了城市优质医疗资源的压力。近年来，全国三级医院诊疗人次占各级医院总诊疗人次的比重持续升高，而社区卫生服务中心诊疗人次占比却依旧很低，建立完善的多层次分级诊疗体系迫在眉睫。
社会保障资源的错配。随着人口迁移，受医疗保险的属地管理原则影响，医保异地就医结算问题越来越凸显。部分地区没有实现城乡统一居民医疗保险，新农合只能在定点医院才能报销，对于外出务工人员来说，保障能力很小；城镇居民和城镇职工医疗保险也存在属地原则，部分省份内部已实现了省级统筹，在省内各地参加职工医保的缴费年限相互认可、累计计算，但全国性的统筹仍有待进一步探索。在养老保险方面，由于养老保险统筹层次较低，只有少数省份实现了省级统筹，大部分地区还是市县级统筹，各地养老金账户、赡养率因为人口迁移产生较大差距。
中国城镇化进程中资源错配的主要原因，是人口迁移导致常住人口与资源配置不合理。因此，明确按常住人口配置各类资源的思路，是资源优化配置的基本原则，是提高城镇化质量的关键。
科学落实人地挂钩。首先，要提高人口预测和规划的科学性。对于人口净增长为负或人口较稳定的城市或县城，应当谨慎扩张、甚至收缩；对于人口迁入规模较大和增长较快的城市，应当制定合理的扩张战略和大都市区发展战略。其次，要探索土地指标交易。可以在当前市区级统筹的基础上，总结经验教训，推进各个省内的土地指标统筹；为推进大都市区发展，探索推进城市群层面的土地指标交易；在成熟之后，可以试点探索城市之间、省份之间的土地指标交易。最后，要积极推进大都市区化。大都市区是城镇化和城市发展到较高阶段的产物。在提高超大、特大城市土地指标的同时，积极探索、试点推进城市交界地区行政体制改革和区划调整，弱化行政区划对城市扩张的限制；加强大都市区的产业联系，加强基础设施建设，积极完善超大、特大城市内部、大都市区的公共服务体系，改善教育、医疗资源不平衡导致的人口过度集中。
推进居住市民化。一方面，要推进城市住房市场结构性调整。人口迁入规模大、住房短缺的超大、特大城市，应当在提高土地供给的基础上，增加居住用地供给，加强保障性住房建设，促进住房市场稳定健康发展；去库存压力较大的城市，应当严格控制新增居住用地供给，积极优化城市公共服务，通过提高城市人口吸纳能力提高住房需求。另一方面，要强化城市住房的居住功能。应当坚持强化城市住房的居住功能，坚决抑制投资性和投机性住房需求，通过建立城乡统一的建设用地市场，尽快开征房地产税、遗产税等，促进房地产市场持续健康发展；要增加保障性住房用地指标和供给规模，扩大住房保障的区域范围、保障范围和供给规模，满足城市居民、常住人口的居住需求；提高保障性住房和周边配套设施的质量；超大、特大城市要因城施策，采取有效措施，弱化住房投资属性，稳定住房价格，满足各类人口的基本住房需求。
促进常住人口与公共服务挂钩。首先，要积极落实和推进户籍制度改革。由于存在附属权益，严格的户籍制度是人口迁移导致资源错配的主要原因。未来，要在积极落实现行政策的基础上，继续全面、深入推进户籍制度改革，按照常住居住地登记户口，实行城乡统一的户口登记管理制度，剥离户籍内含的各种福利，还原户籍本来的“面目”。其次，要优化教育资源配置。对于流动人口较多的城市，应当扩大中小学学校总体规模，提高综合入学率，落实教育经费“钱随人走”；尽快制定标准，允许在务工地长期接受义务教育的随迁子女，继续接受高中教育并在常住地参加高考；对于农村地区，应科学规划合理布局学校和教学点，在“撤点并校”的同时，妥善解决偏远地区学生的上学难题。再次，要优化医疗资源配置。一方面，通过教育培训、合作、援助、医疗信息化等多种方式，提高落后地区、农村地区的医疗服务水平和优质医疗资源的可获得性；另一方面，为了缓解优质专业医疗资源的门诊压力，要加快完善城市分级诊疗体系，优化社区卫生机构布局，提升基层医疗服务水平。最后，要提高社会保障的统筹层次，实现各类人口社会保障权益的公平化。医疗保险方面，要逐步实现各地医疗保险的制度衔接，在此基础上，不断扩大基本医疗保险跨省异地就医住院的范围，制定更加公平合理的权益标准；养老保险方面，从人口迁移的角度考虑，重点是不断提高各类养老保险的统筹层次，加大统筹的力度，建立和完善养老保险跨区转移接续和衔接的机制。
(作者单位：中国社会科学院农村发展研究所)
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