林双林 应实行谨慎的财政政策 不应过大刺激
北京大学中国公共财政研究中心主任、北大国发院教授林双林。受访者供图
近期，中国经济学界保“6”之争引发关注，并展开了一系列的讨论：中国经济到底还有多大潜力，是否仍需依靠基建投资拉动经济增长，当前经济形势下财政政策如何取向？新京报就这些问题采访了北京大学中国公共财政研究中心主任、北大国发院教授林双林。
在林双林看来，从劳动、资本、技术这三个经济增长的要素（源泉）看，中国经济仍然有很大潜力。很多问题的解决都要依靠经济的发展来实现，仍要专注发展好经济。
如何将潜力变为现实的经济增速？他认为，中国正处在工业化和城镇化的进程中，基建投资还有很大的空间，依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答。“投资本无过错，关键是提高投资的效率。”
值得注意的是，中国政府总体债务占GDP的比重已不可小视。另一方面，基础设施投资需大量的政府支出，而财政收入增速在放缓。“财政政策面临着一个两难选择：一方面要避免政府债务的膨胀，另一方面又要利用财政赤字刺激经济增长。因此，我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策，不应该进行财政上的过大规模刺激。”林双林表示。
未来减税是否还有空间？林双林不赞成再大幅降低增值税和个人所得税，他认为应该降低企业所得税，但降低企业所得税也会使得政策面临两难或者多难的局面。“可以进行结构性的税制改革，税收有增有减，税收总的规模还有缩小的余地。”林双林说。
依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答，推进基础设施建设可以用于解决当前产能过剩的问题。另一方面，我们应该充分发挥储蓄率和投资率高的优势，把储蓄转为投资。投资拉动经济增长本无过错，提高效率是关键。
如果经济增长率为6%，而且仅仅把把赤字当作新增债务，不考虑旧债利息，那么财政赤字率若在3%以内，债务率就不会增长。如果考虑到旧债利息，或者经济增长率掉到6%以下，那么若要维持目前的债务率，财政赤字就必须更小。在目前的情况下，不应该进行财政上的过大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。
“中国经济仍有很大的潜力”
新京报：如何看待当下的经济形势？
林双林：依靠市场导向的改革开放、利于增长的财税政策、高额的储蓄和投资、充裕的劳动力供给以及不断采用先进技术，中国经济快速发展。但自2010年以后，中国经济增长速度有所下降。的确，我国经济增长面临一些新的挑战。首先，扩张性财政政策，尤其是2008年金融危机后的刺激政策，使得政府债务大大增加；其次，中国现在讲经济增长的质量、讲财政可持续性、讲长远发展。中央提出不再唯GDP论英雄、重视增长质量，增长数量相对会受经济调整的影响。此外，劳动力价格的上涨导致部分资本外流、出口价格上升，这也不利于增长。
但从劳动、资本、技术这三个经济增长的要素（源泉）看，中国经济仍然有很大潜力，经济增速不应该下降这么快。
首先，中国的人口红利并未消失。从劳动人口数据看，目前中国65岁以上老人在总人口中的比重远远低于美国的这一数据，我们的老龄化程度还没有到严重威胁劳动力供给的地步。当然，我们也不能不重视老龄化的问题——2035年后，中国65岁以上老人在总人口中的比重会超过美国，我们必须在这之前进入较高收入国家行列；从劳动力素质看，随着大学的扩招，中国劳动力人口的素质得到了大幅度的提高。同时，中国人夜以继日地工作，劳动提供量很大。因此，从这几个方面看，中国劳动力的提供依旧充足。其次，从资本要素看，中国仍旧有着极高的储蓄率，是资本净输出国。储蓄可以变成投资，而投资是经济增长的重要动力。第三，从技术要素看，中国科技创新并未退步，这一要素仍然在经济中发挥积极作用。此外，我国正在深化改革，体制将变得更能提高投资、劳动、创新的积极性。
我们这个国家现在存在很多问题，我们仍然要专注发展好经济。因为很多问题的解决都要依靠经济的发展来实现，比如政府债务问题、贫困问题——试图减少地方债务的数量而不是增加GDP总量，只会适得其反。同样，仅靠政府的帮扶也解决不了贫困的问题。
新京报：如何把潜力变为现实的增长？
林双林：把潜在的经济增长力变为现实，我们还是有很多的手段。
首先，要加大对个人财产的保护力度。国际研究发现，对个人财产保护力度大的国家，经济发展水平高。要完善产权保护制度，像公有财产一样，非公有制财产也不可侵犯。
第二，大力发展民营经济，鼓励民营企业做好做大做强。要在市场准入、贷款、税收政策等方面给民营企业公平待遇。要鼓励民营企业制定长远发展规划，做好、做大、做强。同时，现在一些政府仍然存在手伸得太长的问题，直接干预企业的生产。要更多让市场起调节作用，而不是政府进行直接干预。
第三，我国正处在工业化和城市化进程，基建投资还有很大的空间。通过推进城市基础设施建设的投资，使得经济保持增长。要继续做好交通领域和生活领域的基础设施，包括公路、铁路、桥梁、地铁、机场、港口、水电煤气管道、下水道、垃圾处理等，也要增加多层停车场、过街天桥等城市基础设施的建设。还要增加体育设施投资，提高人民的身体素质，降低现在和未来的医疗卫生开支。要增加教育支出，早日普及十二年义务教育。要加大环境保护投资，加强生态保护的力度。
“依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答”
新京报：你刚提到，依靠基础设施建设的投资拉动经济增长，这是否会使中国经济重回粗放发展的“老路”？
林双林：前些年“4万亿投资”带来了一些问题，一些人不愿再提依靠投资拉动经济增长，投资甚至被一些人错误地解读为粗放式发展，这几年国内经济发展口号也多为“刺激内需”、“消费拉动增长”。同时，近年来政府开始强调经济转型、产业升级，控制地方政府债务，追求经济增长的质量。
但经济增速在持续下降，我们是否还需要依靠投资推动经济增长？我认为，我们绝对不应该忽视投资对经济增长的重要性。在目前经济低迷的情况下，有必要强调投资的作用，以保持经济较高的增长率。
依靠投资拉动经济增长不必羞羞答答，这既是现实的需要，同时我们也有优势。
一方面，基础设施建设可以用于解决当前产能过剩的问题。现在一提到投资，人们马上会想到钢铁、水泥这些产能过剩的行业，认为不要再强调投资。但是我国正处在工业化和城市化的进程中，加之以往一些基础设施往往由于质量差而需要更新，我们的基础设施建设还有很大的空间可做，尤其有助于经济发展和民生需要的基础设施投资还得积极去做，而这也正好可以解决产能过剩的问题。这些基础设施投资量大、公益性强，都需要地方政府直接或者牵头来做，我们不能因噎废食而停止投资。
另一方面，我们应该充分发挥储蓄率和投资率高的优势。当今世界各国都看重经济增长，有的国家靠充足的劳动力供给，有的靠储蓄和投资，有的靠人力资本的增加，有的靠技术进步。实证研究显示，投资与经济增长正相关。这些年来，西方发达国家也一直试图增加储蓄、投资和资本积累，但这些国家储蓄率低，经济增长主要靠技术进步——当然，技术进步是各国梦寐以求的事情，但它是长期投资科学研究和技术开发的结果。当前我国储蓄率接近50%，处于较高水平，这是许多发达国家和发展中国家求之不得的事情。我们一定要利用这个优势，把储蓄转为投资，提高投资效率。
“投资拉动经济增长本无过错，提高效率是关键”
新京报：基础设施投资的低效性一直被诟病，如何提高投资的效率？
林双林：投资拉动经济增长本无过错，关键是要找对投资方向，把资金投在该投、需求高的地方，提高投资的效率。
在增加投资的同时，必须重视生产方式的转变。应该重视企业技术改造、产业升级、资源节约、环境保护以及工程质量提高。在投资地方基础设施时一定要做好规划和监管，要有前瞻性，该建什么，先建什么，往哪里建，要事先仔细研究，而不是拍脑门决定。如果规划做不好，等发现问题了再改就要耗费大量人力物力，得不偿失。我们必须全方位地推进城市的基础设施建设，而不是搞大广场和地标建筑等花架子工程，从而切实服务于城市发展和民生改善。同时要讲求质量，防止粗制滥造的豆腐渣工程。最近几年，我国一些城市在夏季出现了“看海”的“景观”，一些城市的道路、桥梁出现塌陷等现象时有发生，造成了人员伤亡和财产损失，这些问题必须受到重视。此外，中央反腐力度加大，不再唯GDP论英雄，要防止地方官员发展经济积极性下滑，防止地方政府不作为。
将储蓄率高的优势转化为投资，大力提高投资效率，我们就可以保持经济持续增长，促使我国的人均收入和国民财富不断增加。
“财政政策面临着一个两难选择”
新京报：很多人主张慎用扩张性的财政货币政策的一个理由是担心政府债务、尤其是地方政府债务的问题，你怎么看待目前政府债务的风险？
林双林：从官方公布的数据看，目前中国政府的债务风险总体可控。与国际上比较，我国政府债务比许多发达国家低，但也比许多发展中国家高。还值得注意的是，近年来，我国地方债务增长很快。加上地方政府负有偿还责任的债务，负有担保责任的债务和负有救助责任的债务，地方政府债务规模已经相当大。同时，中央政府及其附属机构也积累了大量的债务。将中央政府（包括中央部门和事业单位）和地方政府债务余额加总，加上养老保险个人账户的缺口，总体政府债务占GDP的比重已不可小视。
无论是理论还是实证研究都表明，政府债务过高对经济发展在长期内是不利的。从一些国家的经验看，希腊、意大利在全球金融危机之前没有控制住自己的政府债务，错过了发展机会，教训惨痛。日本政府债务现在已经大大超过GDP的200%，2014年财政赤字率达到近8%，而增长率很低，日本政府的债务被认为是不可持续的。
当前我国正处于工业化和城市化时期，基础设施建设需求大，需要地方政府加大财政支出。而从长期来看，我国面临人口老龄化，养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等也需要大量政府支出，未来政府财政负担将进一步加重。同时，经济增长的放缓、减税措施等使得税收收入増长减缓。因此，我们的财政政策面临着一个两难选择：一方面日益增长的地方政府债务造成风险的不断累积，我们要避免政府债务的膨胀，避免财政危机，另一方面我们又要利用财政赤字刺激经济增长，争取在人口老龄化严重之前使中国进入高收入国家的行列。
“不应该进行财政上的过大规模刺激”
新京报：从当前经济形势和防范政府债务风险的角度看，具体应该实行怎样的财政政策？
林双林：首先，我们应该实行谨慎的、可持续的财政政策，要重视国家的长远发展，不要将过多债务负担转移给子孙后代。所谓可持续的财政政策，就是使政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上，使其不持续增大。具体而言，政府债务的增长率不大于GDP的增长率，债务率就不会扩大。目前，中央和地方的所有债务加起来大约占GDP的55%左右。粗略地讲，如果经济增长率为6%，而且仅仅把赤字当作新增债务，不考虑旧债利息，那么财政赤字率若在3%以内，债务率就不会增长。如果考虑到旧债利息，或者经济增长率掉到6%以下，那么若要维持目前的债务率，财政赤字就必须更小。欧盟要求其成员国的政府债务占GDP的比重不超过60%，财政赤字不超过GDP的3%，也是考虑到了债务的可持续性。因此，在目前的情况下，不应该进行财政上的过大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。
第二，如何防范政府债务风险？一是设置地方政府债务警戒线，不要“一刀切”处理债务问题。超过警戒线的话就少借一点债，如果是在警戒线以下，可以允许借债。二是完善债务偿还机制。要硬化财政约束，明确偿赁责任，“谁举债、谁还债”，打消地方政府依赖中央的幻想。三是提高债务资金使用效率，确保政府财政资源用在关乎国计民生的项目上，并加强对债务资金投资项目收益的管理。四是中央政府承担更多的支出责任，减轻地方政府支出负担。五是给地方政府放权，开拓地方税源，完善地方税收体系。最后需要强调的是，要依靠经济增长来消化债务。经济增长快了，GDP规模大了，债务占GDP的比重就会下降。因此，发展经济是解决债务问题的关键。
“降低企业所得税已迫在眉睫”
新京报：如何评价2019年2万亿的减税效果？
林双林：2019年中国实施了大规模的减税措施，减税超2万亿，但效果似乎还不够理想。原因在哪里？我认为，比起减企业的增值税更应该减企业所得税。
和欧盟许多国家一样，我国的增值税是消费型的。企业可以将增值税负担转嫁给消费者。降低增值税会降低物价，增加消费需求量，但对企业负担的影响较小。
而企业所得税完全由企业承担，不能转嫁。一些建立在各种动态模型之上的经济分析认为，企业所得税对经济对企业的负面影响最大：第一，企业所得税会增加企业负担，降低实际投资回报率，从而降低企业的投资意愿，导致资本积累放缓，经济增长率下降。第二，资本积累的下降会降低劳动生产率，影响工资，导致居民幸福指数的下降。也有研究认为，最优的企业所得税应该是零。当然，如果企业所得税的收入使用得当，例如用于人力资本积累以及急需的基础设施，征收企业所得税也未尝不可，但不可过度。
降低企业所得税是减轻企业负担最有效的途径。实际上，降低企业所得税也是世界范围内的整体趋势。从2000到2018年，英国企业所得税率从30%下降到19%，德国从52.03%下降到15.8%，瑞典从28%下降到22%，挪威从28%下降到23%，芬兰从29%下降到20%，爱尔兰从24%下降到12.5%。尤其值得注意的是，美国总统特朗普将股份有限公司的企业所得税税率从35%降低到21%。
与发达国家以及周边国家相比，中国的企业所得税占总税收的比重、占GDP的比重、税率都相对较高。2017年，美国企业所得税占总税收的比重为7.1%，英国为8.5%，德国为5.4%，法国为5.1%，匈牙利为4.9%。而我国企业所得税占总税收的比重2017年为22.25%，2018年为22.59%，2019年企业所得税还在高速增长。因此，降低企业所得税已迫在眉睫，但我们并未足够重视。
从税基和税率上，我国的企业所得税都还有降低的余地：可以通过扩大企业成本中允许税前扣除的项目范围，缩小企业所得税的税基，降低企业税负；中国的企业所得税率相比美国较高，达到25%，中国企业所得税税率还可以至少下降5个百分点。此外，我们也可以采用更加完善的累进企业所得税率，给予不同规模企业不同的税收优惠，利润少就少交一点税，从而减轻中小企业负担。同时，应该给实体经济企业更多的企业所得税优惠。
“进行结构性税制改革，税收要有增有减”
新京报：财政收入在下降，进一步减税是不是也面临两难或者多难的选择？
林双林：我不赞成再大幅降低增值税和个人所得税，应该降低企业所得税。降低企业所得税确实会使得政策面临两难或者多难的局面。一方面，我国这几年降低增值税和个人所得税，使得财政收入大大放缓。而企业所得税是我国第二大税种，在财政收入中举足轻重，再降低企业所得税会对财政收入带来很大的影响。另一方面，城市化的过程中，基础设施建设支出需求很大，需要财政投入。
如何解决这一困境？首先，可以进行结构性的税制改革，税收有增有减。在降低企业所得税的同时，可以建立新的税种，增加地方财政收入份额。我国个人所得税占总税收的比重较低，据统计，2015年仅占6.9%。而同年美国联邦个人所得税占到总税收的47%。我们应该完善个人所得税体制，增加个人所得税收入。另外，我国也应完善个人财产税立法，使个人财产税成为地方政府可靠的税收来源。此外，为了保护环境和资源，我国应继续完善环境污染税和资源税的征收。
二是减少政府不必要的开支，缩小财政收入规模。加上社会保障收入和政府基金收入，我国政府财政收入占GDP的比重2018年达到近38%，比许多欧洲发达国家小，但比美国大，比亚洲的新加坡、马来西亚、泰国等大得多。所以，缩小财政收入规模尚有余地。这些年来，财政收入增长很快，大家习惯了过阔绰的日子，应该学会在财政上过紧日子。
三是努力发展经济，增大税基。经济发展快了，财政收入自然会上去。曾经我国财政收入年增长率达到30%左右，我们甚至为财政收入增长过快发愁。可见，我们应该聚精会神发展经济。值得注意的是，降低企业税负会促进经济发展，从而扩大税源，弥补降低企业所得税造成的税收损失。
B06-B07版采写/新京报记者侯润芳
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