前滩眺望 | 临港新片区：特殊经济功能区+全球风尚自由城
前滩综研专家组
2019年8月6日，各界翘首以盼的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》重磅出炉（以下简称《方案》）。作为新成员，临港新片区毫无疑问是上海自贸试验区改革开放的再深化、发展空间的再扩大，但决不能简单看作物理上的新扩区，更应视为战略上的新赋能。如何认识新片区，如何建设新片区，如何发展新片区，需要站在世界经贸新变局之广度、国家战略新布局之高度、全球城市新样本之深度，进行具象把握。
一、临港新片区的“新”使命
总体来看，无论是6年前设立的、4年前扩区的老片区，还是今天增设的新片区，都是我国主动应对国际经贸形势变化的重大战略举措。6年前，美国高高举起TPP、TTIP“两洋战略”和2012 BIT范本，试图重塑国际高标准经贸规则。全国第一个自贸试验区在上海顺势而生，其承载的一项重要使命，就是要为更好应对国际经贸规则挑战而探索经验。6年后，“美国退群”、所谓“美国优先”成为常态，美国在相对劣势领域实行保护主义、在相对优势领域实行自由主义的双重标准，正在深刻影响着全球供应链布局。如果说前一阶段上海自贸试验区建设更加体现率先深度融入经济全球化，那么新片区建设则更加凸显中国在逆全球化背景下主动引领经济全球化健康发展的责任担当，上海再次挺在改革开放最前沿。
具体来看，新片区与老片区以及其他自贸试验区共同承载着率先探索构建开放型经济新体制的目标任务，都强调以制度创新为核心、以防范风险为底线。但与老片区以及其他自贸试验区相比，新片区更加突出开放度，核心使命是服务对外开放总体战略布局，而不是强调引领面上改革的可复制可推广；根据《方案》，新片区更加突出“自由化”，制度安排是在投资贸易便利化的基础上，更加强调货物、资金、人员、技术、信息等要素的跨境自由流动，并明确建设“境内关外”的洋山特殊综合保税区；新片区更加突出差异化，主攻方向是国家战略需要而其他地区尚不具备实施条件的重点领域，在税制安排及人才制度等方面实施特殊政策；新片区更加突出极点效应，发展目标是要建成经济密度高、国际竞争力强的特殊经济功能区，打造新的经济增长极。
二、临港新片区的“新”定位
《方案》提出，国家赋予临港新片区的“新”定位是打造具有国际市场竞争力和影响力的特殊经济功能区。这一定位可以从以下三个方面来进行诠释：
面向全球，新片区应当着力成为新兴、新型的“超级联系人”。经济全球化是世界市场经济发展的必然结果，经济全球化必将随着全球交通、信息等基础设施的互联互通而不断深入，绝不会因为一些风浪而停滞不前。在当前贸易保护主义盛行这种逆潮流发展的国际形势下，在中国成为引领经济全球化棋手的时代背景下，新片区打造新的全球“超级联系人”恰逢其时。要成为“超级联系人”，先决条件就是要最大限度地对标中国香港、新加坡，实现“投资自由”、“贸易自由”、“资金自由”、“运输自由”、“人员自由”，最大限度地适用国际通行规则并引领数字贸易等新型国际经贸规则制订；重要元素就是要成为全球资源配置的枢纽节点，跨国公司在这里能够有效管理全球资本、调拨跨境资金、实现离岸结算，中国“走出去”的企业在这里能够有效统筹国际国内业务而不需要去海外设立资金管理平台。
服务全国，新片区应当成为破除“卡脖子”技术风险的前沿产业新高地。贸易摩擦的背后更有着技术战的较量，谁真正占据产业链和创新链的最高端，谁将拥有真正的话语权。临港地区通过实施多轮特别机制特殊政策，已经形成了先进制造业集群，为新片区打造前沿产业新高地奠定了基础。再加上此次《方案》中已明确的最大突破口，正是实行有竞争力的税制安排及人才制度，这是对先进制造业发展瓶颈问题及企业主要诉求的直接回应，包括前沿领域高新技术行业企业过渡期15%所得税政策，境外人才自由执业及税收优惠政策，本土人才落户、购房的特殊政策等等。新片区具备了空间资源、产业基础和特殊政策优势，但要打造前沿产业新高地，还需要在促进跨境研发便利化、构建高效全球研发体系上下功夫，真正成为新技术、新产业的策源地。
放眼上海，新片区应当成为产业和城市高度融合的全球风尚自由城。临港新片区绝不应是定位于片面的、单纯的产业园和开发区，而是要打造与特殊经济功能区相得益彰的全球风尚自由城。临港优越的自然环境是重要基础，投资贸易自由化、人才从业自由化的营商环境是重要支撑。展望未来，建议着眼于上海全球城市建设，对整个新片区进行整体规划、超前规划，打造面向未来的国际一流现代化新城；在人居环境上，既要建设一批高端国际学校、国际医院，允许外籍教职人员、医护人员自由执业，服务好国际化高端人才的需求，又要促进基础教育医疗资源的优质化，使得新片区成为各类人才近悦远来的宜业、宜居、宜学、宜游、宜乐的高地。
三、临港新片区的“新”挑战
要实现国家赋予临港新片区的战略定位，仅仅靠现有自贸试验区制度创新的复制推广和现行框架的常规推进是难以实现。新片区的建设，将面临若干新的挑战。
处理好制度创设与赋权改革的关系。要实现上述“五大自由”，就必须突破一系列现行法律法规的束缚。一方面，要充分用好中央赋予新片区参照经济特区管理的重大支持政策，争取全国人大授权支持新片区适用《立法法》的经济特区条款（经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施）；另一方面，要积极争取全国人大和国务院对新片区一揽子授权调整相关法律法规，有效克服改革碎片化、市场主体无感的老问题。
处理好“境内关外”与国内市场的关系。新片区明确建设洋山特殊综合保税区，目标是实行“境内关外”的制度体系。从全球范围来看，“境内关外”是高水平自由贸易港、自由贸易园区的基本特征。相比新加坡等自由贸易港，新片区的独特优势是长三角的腹地优势，简单套用“境内关外”将使得新片区的围网区域成为孤岛。在围网区域，既要满足企业按照“境内关外”模式运作国际业务，又要满足企业在服务国内市场时实现“二线便利”，最根本的是要真正从物理围网向信息围网转变。
处理好“压力测试”与预期稳定的关系。新片区将比老片区承担更加重要的压力测试功能。“压力测试”往往也是一把“双刃剑”，参与测试有利于企业拓展新业务，但是一旦因个别试点企业出现风险点就可能面临业务暂停的风险。要处理好“压力测试”与预期稳定的关系，应当广泛运用“创新沙箱”或“监管沙盒”的理念和方法，让“压力测试”的子弹多飞一会儿，让市场自我调节的手段发挥得更加充分一点。
处理好增量改革与“虹吸效应”的关系。有些人士担心新片区的特殊支持政策将有可能会吸引其他区域的存量企业迁移，造成“虹吸效应”。新片区的制度创新和特殊支持政策，应当始终聚焦国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，始终坚持在吸引国际增量和发展新技术、新业态、新模式上做文章，既要防止政策空转，也要规避存量资源的简单化空间大挪移。
处理好新片区与老片区的关系。上海自贸试验区的老片区都是浦东开发开放近30年发展起来的成熟区域，具有得天独厚的资源禀赋优势、产业集群优势。上海自贸试验区要在服务全国改革开放大局中发挥标杆引领作用，既要求新片区开展差异化探索，又要求老片区制度创新复制推广的力度不能减、高质量发展的能级提升速度不能慢。在举全市之力支持新片区建设的同时需要对老片区改革予以更大力度的支持，真正实现新老片区联动发展、错位发展。
面向未来，面向全球，对照中央要求，对标“国际最高标准最好水平”，对接企业诉求，决战新片区，建设未来城，这片寸土寸金之地定能飞出新的金凤凰。
采编：李润楠
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