大萧条时代，美国如何用“新政”走出恐惧？
在恐惧情绪蔓延时，罗斯福总统四次发表“炉边谈话”，鼓舞美国民众士气。
上世纪30年代，美国经济大萧条时期，穷人排队领取救济物。
《恐惧本身：罗斯福“新政”与当今世界格局的起源》
作者：(美)艾拉·卡茨尼尔森 译者：彭海涛
版本：汉唐阳光|山西人民出版社 2018年9月
上世纪30年代的美国“新政”，是在经济大萧条之后作出的抉择，在法西斯主义盛行的时代，美国走上了一条不同寻常的道路。当时美国社会恐惧弥漫，谁也没有充分的信心去设想未来的前景，“新政”也不是一套具有整体性、前瞻性的战略构想，而是在应对危机与战争的过程中“拼凑”起来的。即便是罗斯福总统，也没有足够的信心在这场世纪变局中赢得胜利。
美国哥伦比亚大学政治学与历史学教授艾拉·卡茨尼尔森，在《恐惧本身：罗斯福“新政”与当今世界格局的起源》一书中提出一个核心命题，即“新政”其实是在恐惧的气氛中的抉择，也是驾驭与利用恐惧的结果，而美国南方的政治集团扮演了非常重要的作用。历史很多时候都是由胜利者书写的，但是历史也应该呈现出胜利者的困境。只有这样，历史才能成为后世的镜鉴。卡茨尼尔森的这本书获得了美国历史学界最高奖项“班克罗夫特奖”，也是近些年来关于“新政”的重磅作品。
面临内外威胁，恐惧情绪蔓延
在一般的叙述里，“新政”是一个关于美国人在罗斯福领导下战胜法西斯的故事，然而，历史并不是仅仅因为一两个英雄的英明决断而改变。罗斯福倒是有一句名言，“唯一恐惧的就是恐惧本身”。说这句话，是为了鼓舞美国人的士气，同时也道出了当时美国面临的困境，那就是弥漫于国内外的恐惧。如书名所言，“新政”其实是一个适应并克服恐惧的故事。
卡茨尼尔森对自己著作的定位与托克维尔的《旧制度与大革命》相类似，“新政”和大革命一样，不仅改变美国和法国的政治制度，也引起了世界政治思潮的转变。对于历史的反思需要保持一定的距离，卡茨尼尔森的这本书并不只是“浸入”历史的深处，而是像一位参观者“重游”历史现场。书中除了生动的历史叙述之外，更多的是观察与思考，它不是传统意义的史学作品，也不是冷冰冰的政治学著作，而是两者之间的平衡，拿捏得恰到好处。
“新政”到底是什么呢？“新政”是在1929年大危机之后的大改革，在罗斯福上台之后，当时西方世界流行的思潮是法西斯主义，尤其是墨索里尼的意大利赢得了很多美国人的青睐。“‘新政’的整个过程都是在一个未知领域航行，没有海图帮助舵手们辨别方向。”那么，当时美国面临着什么样的威胁呢？
第一个威胁是美国的自由民主制度能不能战胜法西斯主义政权，尤其是希特勒的纳粹政权。从动员能力和效率来看，自由民主政治是涣散的，也是软弱无能的，而德国政治在大危机之后出现了转折。在1932年，来自宾夕法尼亚州的参议员大卫·里德就说，如果美国也需要一位墨索里尼的话，现在就是最需要的时候。
第二个威胁是军事技术的突飞猛进，尖端武器层出不穷。从军事装备来说，德国、意大利超过了英国、法国，也超过了美国，尤其是空军的发展，意大利虽然不是欧洲强国，但却是空权论的发源地。意大利航空部长巴尔博在美国引起了追捧，而在入侵埃塞俄比亚战争中，意大利也使用了飞机和毒气，对于这一违反战争规则的做法，国际社会也是视若无睹。美国虽然有巨大的工业生产能力，但是陆军和空军却非常弱小。在德国、意大利、日本、苏联大规模军备建设的时候，美国仍然处在两洋天堑的幻想之中。
第三个威胁是南方各州的种族结构。南北战争是一场因奴隶制引发的战争，半个世纪的战后重建并没有消除奴隶制，而是强化了种族隔离制度。在塔夫脱担任总统的时候，南方各州正在形成一种完全“另类”的种族主义秩序，种族主义偏见遍布生活的各个领域。人们的言行中，仍然处处表现出白人主导一切，黑人处于被人摆布的劣等地位。有了法律的保护，以及明目张胆或躲在背后的暴力手段的支持，南方地区把黑人视为劣等公民，对他们划定活动区域，实施隔离。种族隔离制度使得南方与北方的鸿沟依旧存在。1912年，来自南方的民主党总统威尔逊上台，并没有实现南北之间的和解，在种族隔离制度之下，南方考虑的还是维持这一制度，而为了应对内外压力，罗斯福需要进行全国性的动员。
在危机中，重塑现代管理制度
“新政”是不是罗斯福的呢？不管承认与否，谈到“新政”没有办法避开罗斯福，但在这本书中，卡茨尼尔森恰恰避开了罗斯福，将讨论的焦点对准了国会。很简单的一个道理，如果“新政”是罗斯福的，那么，“新政”其实就是失败的。
“新政”期间，任何重大的改革都需要经过国会批准才能推行，不可否认的是，总统权力在“新政”期间得到极大扩张，但是，国会并没有缺席。罗斯福的伟大之处就在于使自己的施政设想得到国会的支持。当然，这个过程也是一个“浮士德交易”的过程，在国会中，南方派扮演了至关重要的角色。“新政”期间，南方阵营占据的民主党参议院席位和众议院席位，从来没有低于44%和41%，这一数字足以保证，只要是南方不同意的议案，休想在国会顺利获得通过。所以说，“‘新政’要通过重构自由民主政治来抗衡这一时代最邪恶的独裁政治，就必须团结体系内极端暴力、极端反自由的势力共同对敌，这就需要把南方种族主义者留在民主党的游戏框架以内。”
美国面临的首要威胁就在于，“大萧条”让自由资本主义体系陷入困境，金融市场陷入崩溃。两位数的失业率居高不下，人们必须面对不确定性，以及无处不在的恐惧。卡茨尼尔森说，“‘恐惧本身’是一个发自肺腑的字眼，它可以勾起人们对往日的回忆，让人重温过去心惊胆战的内心体验。正是这种难以名状的、丧失理性的、毫无缘由的内心恐怖，使人们为了扭转倒退局面、变倒退为进步的各种努力彻底瘫痪。”罗斯福上台之后，“百日新政”颁布了一系列的法令，来克服或者抑制人们的恐惧，值得关注的是，这些法案并不是总统的法令，而是经过了议会表决。无论议会讨论几个小时，还是几天，这些法案还是尊重了美国长久的法治体制，维护了国会作为立法机构的权威。
“新政”的推行，几乎默认了一个前提，那就是将种族隔离制度搁置一边，只有这样才能得到南方派的支持，“新政”的逻辑在于容忍了南方的白人至上主义，采取了更加现实主义的政策，政府在经济发展中扮演了更加积极的角色，比如建立田纳西河流域管理局、资源保护队等等，这些措施已经超越传统的自由资本主义体系的规则。政府对经济的干预政策之所以得到南方议员的赞同，主要原因是，这些政策基本上是做资源的重新分配，南方从中获益良多。南北战争之后，南方依然是农业占据主导，事实上成为经济的“殖民地”。借助“新政”的举措，南方的基础设施建设有了很大起色，同时得到巨量的财政资源的注入。当然，南方也面临一个问题，产业结构的改变在撬动社会结构，不断扩大的社会参与冲击着南方种族隔离制度的“铁笼”。
德日意法西斯的扩张给美国带来越来越大的挑战，但是美国的孤立主义思潮盛行，一战期间，美国军队越洋作战实属意外，战争结束之后，美国退回了孤立主义。在英国面临“至暗时刻”、苦苦支撑的时候，《租借法案》的通过无疑让美国以另外一种方式介入了战争，成为民主国家的军火库。为了让美国能够摆脱孤立主义，罗斯福也是制造和利用了恐惧，最终，美国在珍珠港事件之后对法西斯主义宣战。李普曼说，这是历史性的转变，美国变成了一个新型民族国家。
战争，不只是另外一种政治的表达，更是非常态的政治，战争非常尖锐地面对“敌友”的问题。二战结束之后，原子弹阻止了大国之间的热战，但是带来了冷战，而“冷战”本身就意味着一种极度的恐惧，对原子武器这种足以摧毁地球的超级武器的恐惧。在恐惧之下，军事机器不断扩张，美国成为一个“国家安全国家”，也就是为了国家安全而增设了一系列机构，与此同时一个庞大的军工复合体出现了。公民的权利与自由需要服膺于国家安全，个人权利的边界不断被国家安全侵蚀，比较极端的就是麦卡锡主义的肆虐。
“新政”并没有后世所想象的那么美好，那么充满英雄主义，而是在恐惧之下达成妥协。然而，如卡茨尼尔森所说，“‘新政’在确立美国生活边界和轮廓的过程中，不仅定义了我们所处时代的起源，而且也塑造了现代管理制度和行为习俗的基本面貌。但是面对被恐惧笼罩的、伤痕累累的当今世界，人们仍然愿意对现代制度进行慎重的思考和选择。”卡茨尼尔森建立了关于“新政”的新的历史叙事，从美国国家构建和锻造的视角，讲述了一个不一样的“新政”故事。当然，在这本雄心勃勃的大书中，有多条线索，形成了多层次的叙事结构，对于普通读者来说，难免有些难以把握，但也因其学术性，这本书得到很多同行的赞誉。将学术思想和通俗叙事结合起来，并不是容易的事情。
□孙兴杰（吉林大学公共外交学院副院长）
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