让证监会成为更纯粹的监管机构

新京报 2019-02-13 01:01 大字

春节后股票市场重新开张，证监会的监管工作继续进行。监管机构“一把手”的工作其实和企业高管工作多有不同。监管工作本质上是一种“法律”活计，而不是“市场”活计。A股市场需要向更成熟的资本市场发展，证监会也需要成为更纯粹的监管机构，专注于执行公平、透明、可预期的规则，让市场真正在资源配置中起到决定作用。

证监会的基本工作分两块，事前的核准、审批和事后的执法。我国的市场经济是从高度管制的旧体制中逐步剥离、搭建出来的，各类核准、批准仍然是证监会的工作重心。

证券的发行虽然已经是自由申请，但一要满足证监会规定的各种细致条件，二要通过证监会股票发行审核委员会的关卡。且“上会”的期限时长时短，审核结果时严时松，结果高度不确定，并非“符合实质条件就能通过”的真正核准制。发行获准后，名义上有机构投资者询价等市场定价机制，真正管用的却是“定价不超过23倍市盈率”的“窗口指导”。

成功上市后，除了各种披露规则外，诸多重大事项仍然要受到多种微观管制，如两次再融资之间的时间间隔、定向增发股票、发行可转换债券、借壳上市的财务门槛，大股东减持股票和私募股权基金退出的高难度，股份协议转让的数额下限，转让价强制与协议签订前的单个交易日价格挂钩等，实际上有行政决策代替市场决策之嫌。

然而，恐怕行政决策者无充分的信息基础，也未必有更强的信息分析能力，更无对交易成败有切身利害关系带来的审慎激励，因此“越俎代庖”的效果堪忧，一年多来股指持续走低。2018年10月，证监会发布声明要“优化交易监管，减少交易阻力，增强市场流动性，减少对交易环节的不必要干预，让市场对监管有明确预期”，股市指数报之以大涨。

从全局来看，我国股市发展的基本方向是以发行注册制为核心做历史性转型，近期启动的科创板亦是朝着这一市场化方向试水的明确信号。故而，监管机构本身的转型不可懈怠。

正当的监管之道可从中外经验教训里予以归纳，具体落实虽然不易，但基本方向是监管法定、监管适度、监管效率。稍加展开的话，一是允许市场主体根据法律规则自行对商业价值事项做出判断（如证券的实体质量、发行价格），监管者接受和容忍市场评价的结果。

二是在监管措施运用技术上，尽量通过指标等明确标准来实施；多用具体的“规则”，少用抽象的“标准”。对值得固定化、长期化的监管措施，及时提高法律层级，增加权威性。

三是具体实施时，监管者如果希望对市场缔约活动的对象、内容等细节施加管制，除了要有法律依据外，应当严格评估其必要性，运用成本收益分析方法评估监管措施的影响。对于有利害关系人的监管行为，则通过公开征询意见、听证会等赋予他们充分表达自己的看法的机会，增加监管透明性。

四是尝试实现特定或新型监管措施的“期限化”、“范围化”，包括划定有效期的“日落”条款（终止生效日期），定期重估监管措施继续维持的必要性；探索监管措施的区域性、行业性的先行局部试验，避免犯全局性错误。

在事后执法即施加行政处罚或监管措施方面，过去几年频度和力度都有加强，包括出现了一次性罚没30多亿元的大案，但执法决定的说理性、透明性尚未显著提高。在市场创新交易模式和交易工具增加的当下，为了促进市场发展，又有效防范金融风险，执法思路需要具备稳定性、连贯性、可预期性，如避免在长期默示同意后，忽然开始追责。

具体执法时，细化说明适用的法律依据和法律推理过程；审慎适用推定技术，包括限制适用可推定违法行为成立的主体，明示细化市场主体的可抗辩理由，在执法规则的制定和适用中增强透明性，保持较高的证明标准，规范听证、处罚和复议流程。

相对而言，我国监管机构所受的来自于立法、司法部门的外部约束较少，这就更需要其增强法治层面的自我修养。先诚意正心修身，再齐家治国的做人道理，对证监会这样的“法人”也是适用的。

□缪因知（学者）

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