易宪容：出台房地产税是重大的利益关系调整
对于征收房地产税的讨论与研究，我在2005年就参与其中，也就此写过不少报告。所以，对此问题不厌其烦地关注与研究了十几年。最近发表在《探索与争鸣》（2018年第4期）上的《关于中国房地产税的几个重大理论问题研究》基本上是我对这个问题的一个理论总结（论文有15000字）。在我的论文中，基本澄清了市场流行的一些似是而非观点。
不过，我们也应该看到，为何一谈到要征收房地产税，市场上的争论就会风起云涌？什么似是而非的观点都会蜂拥而出，甚至于这些言论还会大行其道。何也？
一则尽管房地产市场已经发展十几年了，但是对中国许多人来说，它仍然是一个新的事物，绝大多数民众对其内里还不很了解，所以，绝大多数人只能顺着自己利益来理解各种似是而非的观点。
二则更为重要的是，任何制度规则的出台，都是一种利益关系的调整。而出台房地产税更是一项重大的利益关系调整。那么面对这种重大的利益关系调整，不同的人总是会以不同的方式来维护其利益，来赞同或反对房地产税的出台。在一个民主自由的现代社会，这本来是最正常不过的事情。但是，那些煽动性的似是而非的观点一旦成为政府政策基础，当然会严重侵害绝大多数人的利益，让少数人利益得到保护或伸张。所以，社会大众对此得保持足够的警惕，知识界也得对此进行更为深入的研究与宣导。
比如，最近政府的房地产税征收政策估计很快就要出台，就有人出台说什么征收房地产税要解决15个问题，否则政府就不应该征收房地产税。比如，商品房70年产权问题、中国土地制度问题、房地产税不足补偿土地出让金收入问题、征收房地产税无法遏制房价上涨问题等等。
这些问题看上去是条条是道，但不仅问题似是而非，而且这些讨论既没有学理内在逻辑，也没有经验上依据，多以信口雌黄而已。比如，征收房地产税一定要把住房界定为私有产权吗？这是市场上一直流行的观点。说什么当前中国的商品房只有70年产权，所有权在政府手上，政府根本就没有理由征收房地产税。但是从各国的经验及法律来看，征收房地产税，是针对所持有的财产征税，并不在于是私有产权还是共有产权，并不在于所有权还是使用权，都可以财产税的方式来征收房地产税，更何况中国商品房早已经把全部权能归为住房持有者（比如实质所有权、使用权、转让权、剩余索取权等）手中，最近人大通过的《民法典》就明确规定商品房70年后可以自动免费续期。个人持有的商品房什么权利都掌握在住房持有者手上，其收益都归个人所有，但住房持有的社会成本则不需要承担，这岂能是现代社会的公平原则？个人持有的商品房如果没有现代社会的各种服务岂能有价值？平常，我们居民一点点工资收入、稿费劳务收入都得征收个人所得税，为何中国居民持有的巨额住房财产则不要征收税？这就是当前中国房地产市场问题丛生、投机炒作盛行、居民收入严重分配不公的根源所在？可以说，目前中国的房地产市场税收制度是全世界最差的制度之一，它也是当前中国房地产市场问题丛生的根源，政府不从这里入手，要解决当前中国房地产市场的问题是根本不可能的事情。
还有，中国的土地制度是不合理，特别是《中国城市土地管理法》这更是一种“恶法”。这种土地制度不仅造成了中国土地市场混乱，也造成严重的社会分配不公，也是地方政府官员贪污腐败的工具。可以说，政府少数官员巨额贪污，城市周边的农民一夜暴富，城市房价不断推高等都与这种土地制度有关。但是，我们却不能够因为当前制度初始条件不足，就不需要进行征收房地产税。
因为，任何新的制度安排永远是不可能出现在真空中，也不可能建立在纯粹的理想国基础上，如果这样，新的制度安排永远无法设立。因此，现有的土地制度是要修改，但不能因为中国土地制度问题而不出台房地产税，这是两个方面的问题。
至于有人说，出台房地产税不能够遏制高房价的问题，这更是比较扯的问题。
因为，如果政府出台的房地产税只是针对遏制高房价这一个目标，那么遏制高房价可能是易如反掌的事情。只要足够高的税率，把房地产投机炒作驱赶出去，高房价岂能不下来？但房地产税作为一种财产税，它的基本功能不是在这里。国外实践已经证明，在市场经济体制下，征收房地产税是市场经济的法则（用者自付原则），它是促进现代国家治理（确立纳税人意识及约束政府权力）和推动现代社会文明的重要方式。所以，中国社会要走上现代化，就得完善各种税收制度，而征收房地产税是其中的一种方式。所以，房地产税并不是要不是征收的问题，而是是不是出台一部公平公正的房地产税问题。
所以，房地产税的公平公正是现代税收的基本原则，也是房地产税能够顺利推行的前提。它也是国内税收改革成功的关键。那么如何才能保证房地产税的公平公正呢？从国际上的经验来说，不仅房地产税的发展模式具有多样性，而且一种成熟的房地产税制度形成往往都需要一个漫长的过程，再加上房地产税的内涵及功能的丰富多样性，这就要求中国在设计房地产税时，首先要从中国的初始条件出发，比如启动房地产税征收的设计先把侧重点放在保证居住正义、遏制房地产泡沫及调整收入分配关系上（比如韩国的房地产税），然后在房地产税成熟的过程中逐渐加入其他功能。因为只有把当前这些房地产市场问题处理好了，其他房地产税的功能才能得以发挥。否则，如果一开始就以开征房地产税的一般模式设计，可能会事半功倍。或者说以开征房地产税的一般模式设计，但其功能实施分阶段进行，给社会一个清楚明确的政策预期。
其次，房地产税是一种受益税，也是一种地方税。在欧美发达国家，农村与城市、城市与城市之间经济发展的差异不会十分巨大，而且也是市场长期演进所致，把房地产税作为一种地方税不会严重伤害政府公共服务的均等化。但是中国的农村与城市、城市与城市、区域之间经济发展差异十分巨大。而且这种差异很大程度又是以往计划经济人为造成的，经济资源以权力为主导向少数城市聚集。国内不少城市的房屋价值就是这种权力聚集资源的结果。
所以，房地产税既有中央政府管理部分与有地方政府管理的部分，特别后一部分要逐渐地推行。比如房地产税可分为商业房地产税及住宅房地产税，住宅房地产税又以价格来界定高端住宅房地产税（比如以每平方米2万元为界）及一般住宅房地产税。对于商业房地产税及高端住宅房地产税，可由中央政府管理及制定税率，地方政府征收，统一缴纳至中央政府，并由中央政府进行转移支付让全国人民共享。一般住宅房地产税划归地方政府管理。否则，即使设计好了区域性最为公平公正的房地产税，也容易导致严重的马太效应或政府公共服务严重的不均等化。
再次，对城市土地管理制度及出让金制度全面改革。先是对土地出让金的概念正名，确定其为土地的交易价格；建立全国性的土地基金，把公有土地出售的资金划归全国性土地基金所有，由中央政府预算统筹，让全国人民共享；改革现有的城市土地管理制度，让更多农村集体土地进入市场等。
最后，加强与完善关于房地产税的基础制度和基础设施建设。如制定《住宅法》，把十九大报告对房地产市场的定位（只住不炒）固化法律制度上，因为这是未来中国房地产市场持续稳定发展的根本所在。对中国房屋进行全国性的普查，建立起全民共享的房屋信息系统。对不同类型的房屋清理正名，清理历史遗留问题。清理简化现有房地产税收制度。政府要加强对民众开征房地产税的教育，以便让国人对房地产税有更多的了解等。这些基础性制度安排对启动房地产税征收非常重要。
中国房地产市场已经发展十几年了，现在推出房地产税早已经是太晚的事情了，房地产市场的许多问题并由此而生。因此，当前并非应该争论“是不是推出房地产税”的问题，而是如何推出一部公平公正的房地产税的问题。这才是当前房地产税问题争论的核心所在。
（原标题：易宪容：出台房地产税是重大的利益关系调整，作者系青岛大学经济学院教授 ，原中国社科院金融研究所金融发展室主任）
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