问政智库 | 顾朝林：论我国空间规划的过程和趋势
清华大学建筑学院城市规划系教授 顾朝林
导读
文章系统论述了我国区域规划的发展过程，将这一过程分为初创和中断、重要性凸显、市场转型、趋同和失效、规划体系改革五个时期。文章认为，面对中国城市和区域发展问题，需要强化空间规划的重要地位和作用，在现有空间规划体系改革试点的基础上，建立健全我国“1+X”空间规划体系。以区域发展总体规划为统领，以规划编制背景、上级和本级政府确定的发展目标与策略、功能定位、发展规模、经济和社会发展条件以及自然资源开发和保护为基础，通过构筑“与自然和谐共生”平台，搭建循环经济和产业发展平台，编制重点功能板块概念规划，从而实现“一个政府、一本规划、一张蓝图”的空间规划体系设想。
改革开放30多年来，我国经济快速增长促进了城市与区域发展，也滋生了一系列区域发展不协调问题（顾朝林等，2007）。它不是简单的各地区之间经济总量之间的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡（马凯，2006）。面对迫切需要解决的区域协调发展问题，国家主管部门推动了空间规划体系改革试点（韩青等，2011）。本文通过系统论述我国区域规划的发展过程，提出“1+X”空间规划体系构想。
01 “类”空间规划的市场转型发展
1989年，我国度过了不平凡的一年。首先，建立了社会主义市场经济体制。朱镕基清欠“三角债”，强化中央财政实施分税制，推动人民币大幅贬值和汇率并轨，政策性金融和商业性金融初步分开，新的宏观经济调控框架初步建立，市场在资源配置中的作用明显增强，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局形成，加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。其次，允许土地使用权有偿转让，土地与空间资源的合理配置成为国民经济和社会发展计划、城市规划和土地利用规划的核心环节。
1、土地利用规划转型
1989年，土地管理局与地质矿产资源部合并成立国土资源部，计划和发展委员会下设的国土规划司也转移到国土资源部，负责编制实施国土、土地利用、矿产资源、地质环境等综合规划。与此同时，由于开发区的土地采用使用权有偿出让的方式进行了市场配置，各开发区之间为了竞争资源，大多以十分低廉的价格甚至是零地价出让，很快许多开发区土地资源耗尽，又通过“扩区”的方式来保障供地需求。为了保护土地资源，国土资源部主导的土地利用总体规划也从以农村土地利用规划为主转向全覆盖的城乡土地利用规划，通过土地用途分区，按照供给制约和统筹兼顾的原则修编了土地利用总体规划。土地利用规划运用土地供给制约和用途管制，在开发规模和开发地点选择上发挥了重要作用。
2、国民经济和社会发展规划转型
这一时期，国民经济和社会发展规划开始转向以增长拉动为主，GDP、人均GDP、财政收入年均增长率、出口总值、利用外资额等成为国民经济和社会发展规划的预期目标，经济与社会发展的总体构想、区域经济布局与国土开发整治、产业发展与布局、外向型经济与横向经济联合等经济和社会发展分区政策，也成为国民经济和社会发展规划的重要内容。毫无疑问，这一时期的国民经济和社会发展规划取得了空前的成功，“八五”计划期间中国经济年均增长速度达11%，到2000年实现了人均国民生产总值比1980年翻两番的目标。
3、城市总体规划转型
1991年，建设部召开了第二次全国城市规划工作会议，提出“城市规划具有计划工作的某些特征”（陈晓丽，2007），“城市规划不完全是国民经济计划的继续和具体化，城市作为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作”（张京祥、罗震东，2012）。1992年，邓小平南巡讲话后，外国直接投资和城市土地市场化掀起了“开发区热”，中国城市、沿海地区进入大发展时期，对外开放的范围和规模进一步扩大，形成了由沿海到内地、由一般加工工业到基础工业和基础设施的总体开放格局，增长拉动型规划成为主流。由于空间增长的需求强烈，这一时期，除了以工业发展为主的“工业园”“开发区”外，也衍生出一些“开发区”变体，如“科学城”“大学城”等，“目标导向型规划”成为城市和开发区规划的特色。一方面，城市规划出现了发展目标和开发规模盲目膨胀、脱离实际的状态；另一方面，由于开发区体制肢解了城市发展的统一管理和协调发展，最终导致城市发展宏观失控。由于以开发区、新区为核心，城市总体规划从过去城市建设的蓝图转向城市发展的蓝图。
综上所述，这一时期的国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划“三个规划”，一方面，由于规划师对市场经济体制下生产要素流动规律和机制的认识不足，疲于应付各自部门因快速经济增长而出现的生产要素供给不足；另一方面，“三个规划”都涉及城市整体发展但都未获事权分管，出现“类”空间规划的目标不同、内容重叠，一个政府、几本规划、多个发展战略的局面。与此同时，由于快速经济增长，对土地、劳动力和资本的供应需求加大；快速城市化和快速增长也为城市与区域发展中的经济结构性问题、空间和社会极化问题、资源生态环境问题以及大城市病埋下伏笔。
02 “三规”趋同以及规划失效
2000年，我国加入世界贸易组织(WTO)，东南沿海很快成为“世界工厂”。2002年，中共“十六大”进一步提出全面建成小康社会目标，国民经济也进入快速发展时期。2008年，北京举办第29届夏季奥林匹克运动会。我国很快成为世界第二大经济体和第一大贸易国，社会发展也进入变农业国家为工业化、城镇化、信息化和农业现代化的社会转型阶段。内地劳动力和自然资源加快向沿海地区流动，大城市的人口和经济、社会活动过度集聚，给沿海地区城市的运行造成了巨大的压力，拓展新的城市发展空间成为紧迫需求。
一些城市采取了建设“新区”或“新城”的方法，一些城市采取引导郊区集中发展的方式缓解老城区人口增长的压力，实现城市结构的优化，因此逐渐形成了经济高速持续增长对内过分依赖于房地产开发、对外过分依赖出口的局面。而同在2008年，源自美国的次级房屋信贷危机导致投资者对按揭证券价值失去信心，引发的流动性危机开始失控，并导致多个大型金融机构倒闭或被政府接管。随后衍生出欧元区如希腊债务危机，极大地挫伤欧美国家居民购买能力，从而对我国外向型经济体系形成了巨大的冲击，拉动内需、寻找新的增长点和增长区成为非常急迫的问题。在国内外问题和矛盾复杂多变的情况下，过去的“类”空间规划虽然竭尽所能地发挥各自对生产要素和空间协调的作用，终因体制、机制和部门利益等原因收效甚微，由于我国持续高速的经济增长衍生的一系列“资源—环境—生态”问题日益凸显，转型发展和可持续发展的资源与环境压力日益加剧，盲目投资和低水平总量扩张与社会事业发展滞后的矛盾日益尖锐，区域和空间协调发展面临日益严峻的挑战。
1、“三规”趋同
（1）国民经济和社会发展规划
为了应对新的国际国内经济形势和挑战，实现由中等收入国家转变为发达国家，避免落入中等国家陷阱的目标，规划体制改革被提上议事日程。时任国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）规划司司长杨伟民认识到，政府在制定规划的时候不仅要考虑产业，还要考虑空间、人口、资源和环境的协调，带领研究团队通过调研和试点后起草了关于规划体制改革的意见（杨伟民，2003）。2003年，国家发改委委托中国工程院研究相关课题，提出增强规划指导、确定主体功能的思路。后来，中共中央关于“十一五”规划的建议明确提出了主体功能区的概念，并最终列入国家“十一五”规划纲要（马凯，2003）。“十一五”规划纲要重视区域问题，进行主体功能区规划，划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发地区；结合世界金融危机对国民经济的影响，提出转变经济发展方式，将重点转向内需、城镇化、节能减排、包容性增长等；强调以人为本，坚持科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建成小康社会提供强有力的体制保障，并试点经济、建设和土地“三位一体”的空间规划（杨伟民，2010）。
（2）城市总体规划
经济全球化、市场原则主导的快速发展，给大城市发展注入了活力，刺激了大城市的旧城重建、近郊蔓延和“新城开发热”作为制造“增长的机器”的工具，城市总体规划的“建设蓝图”角色被“发展蓝图”进一步引导为城市发展的“公共政策工具”，2006年开始施行的《城市规划编制办法》提出，“城市规划是政府调控城市空间资源的重要公共政策之一”。为了满足城市快速发展和大产业园区发展以及为项目配套基础设施和社会设施，寻找新的发展空间，城市规划编制不再是为了建设城市，而是为了“营销城市”的土地，在城市规划相关法律法规的基础上形成“寻租”空间，甚至城市总体规划成为“政策型”规划（李晓江等，2011）。巨大市场力和经济全球化对城市发展的冲击前所未有，也导致没有充分考虑这些因素编制的城市总体规划的失效。
（3）土地利用总体规划
由于1997年第二轮土地利用总体规划修编过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”“确保耕地总量不减少”为目标，对国民经济发展必须的建设用地的保障不够，对生态环境变化的影响和需求的研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏科学性、合理性和可行性，规划目标和用地指标一再被突破，并没有真正发挥土地规划的“龙头”作用。
2006年第三轮土地利用规划修编，树立“全局、弹性和动态”的理性发展观念，从经济、生态、社会三方面构建节约集约用地评价指标体系，对特定区域的土地利用情况进行时空分析及潜力分析，为规划中的各项控制指标分解以及建设用地的空间布局分配提供依据（肖兴山、史晓媛，2004）。这样，土地利用规划也走向了基于土地资源利用的区域综合规划之路，使原来土地利用的单一要素规划向满足经济、社会与资源环境相互协调发展的多目标转变，规划内容也更加综合，包括确定土地利用方向、调整土地利用结构和布局、确定各业用地指标、划定土地利用分区和确定各用地区域的土地用途管制规则等（王勇，2009）。土地利用管理的主要策略转向“管住总量、控制增量、盘活存量”。
2、环境保护规划初创
在“发展是硬道理”旗号下，环境保护规划长期落后且让位于“发展规划”。直到2002年，分散的乡镇企业严重污染了区域的水、大气和土壤，环境保护部和建设部才联合出台《小城镇环境规划编制导则（试行）》，结合小城镇总体规划和其他专项规划，划分不同类型的功能区，提出相应的环境保护要求，特别注重对规划区内饮用水源地功能区和自然保护小区、自然保护点的保护，尤其严格控制城镇上风向和饮用水源地等敏感区有污染项目（顾朝林，2015）。后来的环境保护规划，也都是在进行环境功能区划分，局限在污染了的水、土壤、大气、噪声、固体废物的环境综合整治方面，主动的生态环境保护规划并没有开展起来。
3、城镇体系规划失效
这一时期，发端于城市规划，繁荣于发挥中心城市作用需求的城镇体系规划，慢慢变成了弱势，越来越发不出声音。
在市域层面，市域城镇体系已经融入相应的城市总体规划中，臃肿的内容成为规划文本和说明书多余、不可操作的代名词。
在县层面，县城规划扩展为县域总体规划，县域城镇体系规划也变成县城总体规划中区域分析的内容；在一些城镇化快速发展省区，小城镇发展获得关注，主管村镇的建设系统开始编制自封闭性质的县域村镇体系规划，分散了县域城镇体系规划作为县主体的空间规划的事权和权威性。事实上，由于住建部门事权的限制，县层面县域总体规划（除县城规划外）、县域城镇体系规划或县域村镇体系规划等大多成为有规划不实施的“墙上挂挂”规划。
在省域层面，主管部门利用先发的法规优势推动省域城镇体系规划编制，但由于城镇体系规划的传统理念和方法不能适应市场经济体制的需求，存在明显的计划经济体制痕迹，即：先编出省域城镇体系规划，从上一个层次规定城市的等级规模结构、功能定位和职能结构、用地空间结构和发展方向，然后指导下层次各城市的总体规划。在后来城市土地财政普遍形成的情形下，所有的城市都希望通过城市总体规划扩大建设用地范围和数量，城镇体系规划的总量控制和城市总体规划的数量扩张，不可避免地产生出无法调和的矛盾，最终编制的省域城镇体系规划也大多成为一纸空文，无人实施。
在这样的尴尬情形下，有的省区进一步推动省区城镇体系规划编制内容改革，从原来的“三个结构一个网络”改为区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构和交通空间结构“四个结构”（张泉、刘剑，2014），“城镇体系规划”逐步演化为“迷你版”的省区空间规划。然而，由于区域空间、城镇空间的土地、生态空间和交通空间的事权分散在发改、住建、国土、环保、林业、交通等政府职能部门，这样的以城镇体系为主体、内容庞杂的区域规划，由于实施主体的事权不掌握、不明确或缺失，规划的科学性、操作性和实用性难以保障。
在全国层面，2005年建设部编制完成的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》于2007年上报国务院，因为全国城镇体系规划的实施主体不明确，最终未获批准。
这一时期，一方面，在社会主义市场经济体制下，这些“类”空间规划在国际层面诚然促进了国家经济、重要城市与全球经济和全球城市体系的连接，为东南沿海世界工厂发展提供了强大的物质空间支撑；在国内层面，规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进协调发展和可持续发展等发挥了巨大的作用；中国经济进入15年黄金增长期，GDP年增长率10%以上，实现从国际收支基本平衡到巨大外汇盈余。另一方面，由于空间规划的政府事权划分不清，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划乃至环境保护规划都在面对城市与区域的可持续发展问题，都将“空间协调发展和治理”列为各自的规划目标，更加注重空间目标、更加突出和强调公共政策等，规划理论、编制方法和实施途径趋同，关于空间规划编制事权的争夺也越演越烈（王磊、沈建法，2014）。从现状国家颁布的法律法规看，真正具有法律地位的区域（空间）规划是城镇体系规划，它是事实上的“一级政府、一级事权、一本规划”，尽管生产要素和空间协调对这样的城镇体系规划实施显得非常紧迫，但由于规划内容除了涉及城市建设的部分外大部分均超越了住建系统自身事权的管辖范围，规划实施因缺乏政府管理权限变得遥遥无期。
03 “1+X”空间规划体系思考
城市和区域发展，两者互相依存，互为发展，区域规划或“类”空间规划，对解决生产要素的城市和区域内部及外部的流动、交换、均衡与不均衡发展，无疑都发挥了巨大的作用。然而，由于我国的中央政府与中央和地方事权划分重叠或空缺以及历史上曾经的25年（1953-1978）计划经济体制，行政区和城市长期成为政府部门管理的实体单元，跨行政区的生产要素流动不足，城市的发展也局限于行政区内部，形成了重视城市建设规划、轻视区域发展规划的普遍局面。
改革开放30多年来，在早期商品经济、后期市场经济体制框架下，极大地激发了资本、土地、劳动力和技术等生产要素的跨城市与跨区域流动。在区域发展的早期，交通运力不足、信息阻塞阻碍了城市和区域经济的发展，交通和流通“两通发展”成为破解城市与区域发展“瓶颈”的战略选择；后来，外资和技术的输入促进了快速或高速的经济增长，土地、劳动力、水资源和能源需求成为城市与经济发展的保障条件，跨城市、跨区域甚至跨大区的调水、调煤、调粮、输电、农民工流动和交通组织、行政区划调整和土地资源析出以及信息和信息高速公路建设等，都成为“类”空间规划编制中要素供给的核心内容；再后来，由于经济、生产在城市或区域的加速集聚，进一步突破了城市或区域自身的淡水资源、排污容量、土地供给、生态环境承载力的限制，即所谓“资源的面状分布和发展的点上集聚”的矛盾加剧和激化，而同期的区域规划或空间规划严重滞后、失效或不作为，进一步加剧了人口爆炸、交通拥堵、住房不足和房价高涨、环境污染以及生态严重退化等这些发展中孳生的问题。
这些区域问题和大城市病问题，如果不能及时解决，任其蔓延，会进一步衍生出一系列的空间、经济、社会、制度、环境、生态问题，从而导致区域竞争力下降，投资环境恶化，最终使得区域严重衰退（图1）。这就是当下我国经济和社会发展与区域空间不协调面临的巨大区域问题。
图1区域问题导致区域衰退的逻辑关系
资料来源：顾朝林等，2007
如何化解这个巨大的区域不协调问题？如何解决由于区域不协调孳生的城市和区域发展中的诸多问题？笔者认为：通过重划政府事权、推进政府部门重组、重构国家空间规划体系的激进主义改革，会从根本上解决上述问题，但也存在体制改革的巨大风险。笔者建议，在原有部门规划制度框架和“类”空间规划的基础上，通过“渐进性改革”，将各部门规划的“空间规划”元素全部抽取出来，形成一个高于这些规划的“一个政府、一本规划、一张蓝图”，这个规划就是欧美国家规划体系中的区域规划，德国和荷兰等国家的“空间规划”，建构基于“多规融合”的“1+X”新空间（区域）规划体系。这样的空间规划制度设计，无论是管理成本、规划实施，还是规划理论和方法，都是实际和可行的，也能避免因为规划制度的变革产生新的规划管理问题。
所谓基于“多规融合”的“1+X”新空间（区域）规划体系，核心就是“1”，即空间发展总体规划的设计。笔者设想：在国家及省区的社会和经济发展目标指引下，编制空间发展总体规划。这个规划从自然、经济和人口三个方面切入，对市县人口、经济、产业、交通和市政设施、绿色基础设施、公共服务设施进行空间配置，并对土地、水资源、天然资源分配预规划，市县地方政府赋予区域发展总体规划以独立的地方开发裁量权（发展区划定）、区域交通设施和绿色基础设施建设投资划拨权，使规划编制可操作、可实施。空间发展总体规划编制技术框架如图2所示（顾朝林、彭翀，2015）。
图2基于“多规合一”的空间发展总体规划编制技术框架
资料来源：顾朝林、彭翀，2015
不难看出，该区域发展的总体规划框架，是建立以规划编制背景、上级和本级政府确定的发展目标和策略、功能定位、发展规模、经济和社会发展条件以及自然资源开发和保护为基础，以空间开发和规划为中心，实现满足生态和环境承载力的经济（产业）和（城乡）人口的既可持续又最大化的区域总体发展。
首先，构筑“与自然和谐共生”平台。根据市县发展目标和策略、功能定位、发展规模以及自然资源，进行非建设用地划定与管制，划定水源涵养区、生态保护区、生态—生活—生产空间、禁止和限制建设区以及城市（镇）刚性增长边界，使未来空间开发、社会和经济发展均建立在“与自然和谐共生”的基础上。在自然资源开发和保护的基础上，进行美丽乡村规划建设。
其次，搭建循环经济和产业发展平台。以规划编制背景、发展目标和策略、功能定位和发展规模、经济和社会发展条件以及自然资源为基础，基于循环经济和绿色生态产业理念，进行市县经济功能区划，为空间发展中重点功能板块和发展区做准备。同时，构建基于各经济功能区的产业体系、产业集群、产业园区以及以循环、再利用、再制造为特征的“3R”静脉产业园区，编制经济和产业发展规划。依据产业和发展区空间组织，进行市县区域交通和物流规划，为发展区概念规划提供对外交通、物流、信息基础设施条件。
再次，按发展区编制建设规划。在市县重点功能板块的基础上，根据人口和产业规模确定各重点功能板块的发展区规模，划定城市（镇）弹性增长边界和发展区，在城镇群、都市区和区域结构的基础上进行发展区空间组织，进而编制发展区建设地区概念规划，确定整体开发方案、功能区组织、片区发展和公共设施布局。
最后，在空间、就业、土地、财务、跨区协调等方面保证规划实施，从而实现“一个政府、一本规划、一张蓝图”干到底的设想。
（文章来源：城市与区域规划研究公众号）
本文原标题：《顾朝林：论我国空间规划的过程和趋势》
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