欧元区改革说易行难
□中国现代国际关系研究院刘明礼
■提要
欧盟冬季峰会落幕,作为峰会重点议题之一的欧元区改革,几乎未能取得任何实质性进展。欧元区改革难以推进,和当前的政治气氛有关。此外,在国家更多、讨论范围更大的情况下,改革达成一致的难度也就更大。欧元区改革真可谓说起来容易做起来难,改革进展迟缓将让欧元区经济面临一定的风险。
12月15日,为期两天的欧盟本年度最后一次峰会——冬季峰会落下帷幕,本次峰会,除了英国“脱欧”谈判和欧洲防务一体化外,欧元区改革是重点议题之一,但却几乎未能取得任何实质性进展,凸显改革之艰难。
自从债务危机爆发以后,欧元区“单一货币、不同财政”的机制缺陷暴露无遗。弥补欧元区的这种机制缺陷也是欧盟的一大工作重点,也确实取得了一些进展,比如进一步强化了财政纪律,建立起被称为“防火墙”的欧洲稳定机制,确立了银行业联盟的总体框架。但这些进展距离有效弥补欧元区的机制缺陷仍相距甚远,此次峰会前,也就是12月6日,欧盟委员会又提出了系列旨在推进改革的措施,包括扩展欧洲稳定机制职能,争取2019年成立欧洲货币基金,既负责危机情况下对成员国的救助,同时也给银行的破产清算提供资金支持；设立欧元区财政部长职位,负责监督成员国财政政策,并有一定的使用欧盟预算工具的权力；增加欧盟预算,给成员国的结构性改革提供更多支持。从内容上看,这些改革措施尚属“温和”,涉及的转移支付和国家权力转移程度有限,一些“敏感”的措施,如法国主张的发行欧元区债券、成立欧元共同预算,并没有包含其中。即便如此,此次峰会在欧元区改革问题上,也未能取得任何具体成果。
欧元区改革难以推进,和当前的政治气氛有关。今年是欧洲大选年,各界本希望选举后的各国新政府,尤其是“法德轴心”,能够放下包袱推进改革。在法国总统大选后,新总统马克龙也确实提出了雄心勃勃的欧元区改革规划,并积极与默克尔沟通,希望德国大选后能够实质性推进。但德国却意外出现选后“政府难产”,在国内组阁艰难、甚至不排除重新选举的情况下,默克尔在欧元区改革问题上也“无心恋战”。而且,从这些改革方案看,背后实质都是需要德国多出钱,在德国国内政治气氛严重向右转的情况下,默克尔如果同意这些改革方案,国内政治又将丢分。对默克尔来讲,改革并非当务之急,同时充满政治风险,暂时放一放是务实之举。在欧元区第一大经济体德国“不积极”的情况下,要推进改革是不可能的。
此次峰会讨论欧元区改革还有一个特点,就是欧盟一再强调讨论范围包括了除英国外的全部27个国家,也就是欧元区19国和尚未加入的8个国家。之所以如此,和英国脱欧背景下的欧盟权力格局变化有关。英国是欧盟三大国之一,其未加入欧元区,一定程度形成了欧盟内部欧元区和非欧元区国家之间的权力平衡。在英国离开欧盟情况下,欧元区的GDP已经占到欧盟总量的85%,国家数量比重也超过70%。在这样的局面下,之前的平衡似乎已经被打破,也就是说在欧盟的决策机制下,如果欧元区国家达成一致就能决定整个欧盟的政策,其他国家面临在决策上被剥夺“发言权”的危险。所以,此次欧盟一再强调讨论范围也包括非欧元区国家,目的是消除这些国家被边缘化的顾虑。但是在国家更多、讨论范围更大的情况下,达成一致的难度也就更大。这一问题将持续困扰欧元区的改革,不论德国大选后组阁情况如何。
改革进展迟缓将让欧元区经济面临一定的风险。从债务指标来看,近两年欧元区公共债务占GDP的比例有所下降,2017年预计可以降到90%以下,但仍然远高于财政纪律要求的60%。债务危机能够明显缓解,很大程度上得益于欧洲央行超宽松的货币政策压低了利率,也就是降低了欧洲国家的融资成本。但从2017年的情况看,在通胀率逐步回升的情况下,欧洲央行的货币政策也出现回归“正常化”的迹象,2017年曾经两次降低购债力度。在欧元区债务比例仍高、机制改革进展缓慢的情况下,如果2018年欧洲央行收紧货币政策,新一轮的债务和金融风险不能排除。
从近几年的情况看,欧元区改革表现出“危机推进型”的特点,也就是危机压力越大,改革推进越快。当前欧洲经济形势总体好转,改革压力也就降低,步伐也就放缓。如果一旦危机卷土出来,欧洲经济又将付出沉痛的代价。
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